פסק-דין בתיק עת"מ 1597/06

א.         תיאור ההליך ורקע עובדתי

1.         העותר הינו חבר מועצת העיר קרית-אונו (המשיבה 2 - להלן: "העיריה"), שהעומד בראשה הוא המשיב 1 (להלן: "ראש העיר"). הוא הגיש בתיק זה עתירה להורות למשיבים 1 ו-2 להפסיק לאלתר את ההתקשרות עם מורל-צור תקשורת בע"מ (המשיבה 4 - להלן: "מורל צור"), שנתגבשה בהסכמים למתן שירותי תקשורת ויחסי ציבור לעיריה מיום 10.6.04 (נספח 2 לעתירה - להלן: "ההסכם הראשון"), ומיום 5.3.06 (נספח 1 לעתירה - להלן: "ההסכם השני"). כמו כן נתבקש בית המשפט לחייב את ראש העיר לכסות מכיסו את התשלומים ששולמו על פי הסכמים אלו.

2.         בעתירה נטען כי ההסכם עם מורל-צור הוא חוזה אסור על פי דין, ומנוגד לתועלת תושבי העיר קרית-אונו. לטענת העותר, שירותיה של מורל-צור נשכרו על ידי ראש העיר לצרכיו האישיים, כדי לקדם את מלחמתו ביריביו הפוליטיים, ולא לטובת ענייני העיריה. ההחלטה לחתום על ההסכם השני מיום 10.6.04 התקבלה תוך התעלמות מהחלטה שהתקבלה בישיבת מועצת העיר מיום 5.2.06, לפנות לוועדה לחיוב אישי במשרד הפנים בבקשה להטיל חיוב אישי על ראש העיר בכל הנוגע לתשלומי הכסף למורל-צור (נספח 4 לעתירה). בנסיבות אלו, טוען העותר, גם לא ברור מדוע וכיצד אישר היועץ המשפטי של העיריה לחתום על ההסכם השני. הלה רשם על גבי החוזה בכתב ידו: "עפ"י הנסיבות שתוארו בפני ובהתאם לאמור בהסכם זה אין מניעה לחתום עליו בכפוף לאישור תקציבי, האישור תקף לשנה בלבד" (נספח 1 לעתירה).

העותר טוען כי לא קיבל הסברים לגבי נסיבות האישור, וגם דרישתו לעירייה לקבל מסמכים לגבי ההתקשרות עם מורל-צור נותרה בלא מענה, בניגוד להוראת סעיף 140א(א) ו-140א(א1) לפקודת העיריות [נוסח חדש]. בעיקר תמה העותר על כך שלא נמצאו דוחות חודשיים של מורל-צור, המפרטים את השירותים בגינם קיבלו כספים על פי ההסכמים, אף שבסעיף 4 בשני ההסכמים נקבע כי החברה תגיש לעירייה דו"ח חודשי בגין שעות היעוץ שבוצעו באותו חודש.

3.         העותר הפנה את טענותיו דלעיל לא רק למנכ"ל העיריה, כי אם גם למשרד מבקר המדינה, מנכ"ל משרד הפנים, מר אוסקר אבו ראזק, והגברת בתיה כרמון מאגף לביקורת הרשויות המקומיות שבמשרד הפנים (נספחים 9-10 לעתירה). העתירה הוגשה גם כנגד משרד הפנים (המשיב 3), והעותר מסתמך בעתירתו על חוזר מנכ"ל משרד הפנים מחודש אוקטובר 2004 (נספח י"ב לעתירה - להלן: "חוזר המנכ"ל"), בה נאמר כדלקמן:

" העסקת יועצים ברשות מקומית

נוכח התרחבות התופעה של העסקת יועצים לראש הרשות נבקש להבהיר שהעסקת יועץ לראש הרשות שהוא עובד הרשות טעונה מכרז, ובמועצות מקומיות ואזוריות טעונה גם אישור נחיצות משרה.

עובד שתוארו "יועץ לראש הרשות" או תואר דומה אחר הינו עובד מן המנין, ואין המדובר במשרת אמון שניתן למנות אליה עובד שלא על פי ההליכים הקבועים בדין ובהם, כאמור חובת מכרז.

אשר ליועצים שאינם עובדי הרשות אין להעסיק יועצים בתפקידים שמעצם טיבם צריכים להיות מאויישים על ידי עובדי הרשות או במקביל לעובד הרשות הממלא תפקיד דומה.

כך, לשם דוגמא, יש להמנע מהעסקת יועצים חיצוניים ליחסי ציבור ודוברות, תפקיד שיש למלאו, במידת הצורך באמצעות עובד.

יש להעסיק יועצים חיצוניים רק בתחומים בהם יש הצדקה להעזר בשירותים מסוג זה, ובהתאם לכל דין."

העותר טוען כי אין כל הצדקה שעיריית קרית אונו תעסיק יועץ תקשורת חיצוני, שכן ניתן למלא תפקיד זה באמצעות עובד העיריה. לטענת העותר, לראש העיר יש דוברת, ושמה אילנית אדואר, שלאחר נישואיה נקראת אילנית מגור (להלן: "אילנית"), כפי שעולה מאלפון דוברי הרשויות המקומיות לשנת 2005 (נספח ד' לעתירה), וכעולה מאתר האינטרנט של העיריה שהוקם בשנת 2005 (נספח 8 לעתירה). במסמכים אלו אילנית מופיעה כ"דוברת העיריה". עובדה זו מחזקת את טענת העותר, כי מורל-צור מועסקת כיועצת לראש העיר, ולא כיועצת תקשורת לעיריה. לכן דרש העותר לראות פירוט חשבונות של מורל-צור, דבר שלא ניתן בידו.

4.         בקשתו של העותר למתן צו ביניים שיורה על הפסקת ההתקשרות עם מורל-צור לאלתר נדחתה, הן בשל שיהוי והן משום שהבקשה נועדה לשנות את המצב הקיים. במצב דברים זה, ניתן פסק הדין בעתירה בשלב שבו ההסכם עם מורל-צור עומד לפוג ממילא ביום 5.3.07, שכן הוא נחתם לשנה אחת. עם זאת, הצורך בהחלטה בעתירה לא התייתר, שכן לא שמעתי מן המשיבים 1 ו-2 הצהרה כי אין בדעתם לחתום על הסכם נוסף עם מורל-צור. ב"כ המשיבים 1 ו-2 אף דחה הצעה של בית המשפט בדיון בעתירה להסכים להצהרה לפיה מורל-צור לא תעניק שירותים לראש העיר, אלא רק לעיריה עצמה.

5.         המשיבים 1 ו-2 הגישו תגובה מקדמית לקראת הדיון המקדמי בעתירה שהתקיים ביום 10.7.06. בתגובה נטען כי ההסכמים עם מורל-צור נועדו לקדם את ענייני העיריה, לאפשר קיום דיאלוג שוטף עם תושביה ולשפר את דימויה הפנימי והחיצוני של קרית אונו. כל אלו קיבלו משנה חשיבות לנוכח הנושאים שעמדו על הפרק, ובהם איחוד רשויות, תוכניות להרחבת תשתית תחבורתית, תוכניות בניה (פינוי בינוי) וקידום איזור התעסוקה. ההסכם עם מורל-צור נחתם לאחר שנבחנו הצעות נוספות, ובאישור היועץ המשפטי של העיריה, והתשלום לחברה כלול בתקציב העיריה.

אשר להעסקתה של אילנית בעיריה, נטען בתגובה המקדמית כי היא משמשת כעוזרת ויועצת של ראש העיר למעמד האישה, בהחלטות שאושרו על ידי מועצת העיר ביום 30.12.03 ו-27.1.04 (נספח א' לתגובה). אילנית מעולם לא מונתה לתפקיד דוברת העיריה, אם כי כעוזרת ראש העיר "נשאה מקצת מסמכויות הדוברות", לפי בקשת ראש העיר, ובלא שהדבר העמיס על קופת העיריה. עוד נטען בתגובה המקדמית כי חוזר המנכ"ל מתייחס אך ורק למינוי יועצים אישיים לראש הרשות, להבדיל ממינוי יועצים לרשות עצמה, ואין הוא נועד למנוע מהעיריה לשכור שירותים של יועצים חיצוניים בתחומים שונים, ובהם תקשורת, גם כאשר קיים ברשות עובד הממלא תפקיד דומה.

בעניין טענת העותר כי לא קיבל מסמכים, נאמר בתגובה המקדמית כי לא התבקש כל סעד בעניין, ומן המסמכים שצורפו לעתירה עולה כי העותר קיבל את המסמכים שהתבקשו על ידו. תגובה מתחמקת זו של המשיבים 1 ו-2, הביאה לצו לגילוי מסמכים שניתן במסגרת הדיון המקדמי, כפי שיפורט להלן.

6.         לקראת הדיון המקדמי ביום 10.7.06 הודיעה המשיבה 4 (מורל-צור) כי היא בוחרת שלא להגיש תגובה, והיא תכבד כל החלטה או פסק דין של בית המשפט. לפיכך, מורל-צור לא הגישה תגובה גם לדיון בעתירה עצמה.

7.         במהלך הדיון המקדמי בעתירה הודיעה ב"כ משרד הפנים כי לא תוכל להביע עמדה בעניין בהעדר נתונים עובדתיים הנוגעים לאופי ההתקשרות עם מורל-צור, וסוג השירותים שהעניקה. כמובן - הדגישה ב"כ משרד הפנים - אם יסתבר שנכונה טענת העותר שהשירותים ניתנו לראש העיר, ולא לעיריה, הדבר פסול. דבר זה מובן מאליו, שהרי גם לטענת המשיבים 1 ו-2 העיריה היא זו ששילמה עבור שירותי מורל-צור, מה גם שלפי חוזר המנכ"ל לצורך שכירת שירותי יועץ חיצוני לראש העיר היה צריך לקיים מכרז, מה שלא התקיים במקרה דנא. עוד ציינה ב"כ משרד הפנים כי אין בידה לנקוט עמדה כל עוד לא קיבלה פרטים לגבי העסקתה של אילנית בעיריה, וזאת לנוכח עמדת משרד הפנים כדלקמן (עמ' 2 לפרוטוקול מיום 10.7.06):

"אם באמת אין עובד שמתפקד במשרה של דובר או דוברת בעיריה ובנוסף השירותים של המשיבה 4 באים לשרת את טובת העיר קרית אונו, אז יש לעיתים מקום בו מפעילים שיקול דעת ואומרים שבנסיבות אלה יש מקום לאשר את ההתקשרות...".

8.         לנוכח עמדה זו של משרד הפנים, ולנוכח טענותיו של העותר בעתירה כי מונעים ממנו לראות מסמכים לגבי השירות שהעניקה מורל-צור על פי ההסכמים, וכאשר הסתבר כי טענה זו נכונה - הוריתי למשיבים 1-2, בהסכמתם, להעביר לעותר דוחות חודשיים של מורל-צור המפרטים את השירותים שהעניקה לעיריה מאז חודש יולי 2004; הזמנות העבודה שהוצאו למורל-צור מאותו מועד; מי בעיריה הזמין את השירותים; מהו הסעיף התקציבי שבו נרשם החיוב; ופרטים מלאים על תפקידיה של אילנית בעיריה, כישוריה והשכלתה.